Дмитрий Медведев внес вчера, 11 декабря, в Госдуму законопроект о новом порядке формирования Совета Федерации. Сенаторами по проекту должны становиться исключительно депутаты регионального или муниципального уровня. Новый порядок комплектования сената начнет действовать с 2011 года, пишет газета «Коммерсант».

Интересы каждого субъекта федерации в верхней палате российского парламента представляют по Конституции два человека. Один — от законодательной власти региона, другой — от исполнительной. По действующим правилам, установленным в 2001 году, и губернатор, и региональные законодатели вправе направлять в Совет федерации любого российского гражданина. В 2007 году был введен своеобразный ценз оседлости — кандидат в сенаторы должен был прожить в общей сложности не менее десяти лет в регионе. На людей в погонах (бывших военных, милиционеров, работников спецслужб) это требование не распространяется.

Главная новация внесенного господином Медведевым законопроекта состоит в том, что членом Совета федерации может стать только депутат регионального заксобрания или же представительного органа местного самоуправления. Это требование предъявляется для обоих сенаторов от региона. Ценз оседлости будет отменен, а губернатор избавлен от необходимости утверждать своего кандидата в заксобрании (по нынешним правилам депутаты двумя третями голосов могут его кандидатуру отклонить). По замыслу господина Медведева, после каждых выборов заксобрания новый состав депутатов будет выдвигать и нового представителя в сенат. А каждый вновь назначаемый губернатор должен назначить и нового представителя в Совете федерации. Новые правила вступят в силу лишь в январе 2011 года.

В самом сенате идея Дмитрия Медведева о вовлечении муниципалов в формирование федерального органа власти вызывает сомнения. "Попытка втянуть прямо или косвенно муниципальную власть в состав государственной власти снимает один из механизмов сдержек и противовесов, которые заложены в Конституции", - заявил газете председатель комитета СФ по промышленной политике Валентин Завадников. "Раз решили, конечно, надо попробовать, - считает глава комитета СФ по региональной политике Рафгат Алтынбаев. - Но я не исключаю судебных разбирательств".

О необходимости таких перемен начали говорить, пожалуй, с того самого времени, когда выборы сенаторов всенародным голосованием были отменены и представлять регионы в Совете Федерации стали посланцы региональных законодательных собраний и органов исполнительной власти, пишет «Российская газета». Нередко это были люди, очень далекие от жизни тех территорий, чьи интересы должны были защищать в Москве. Иногда доходило до абсурда - представитель субъекта Федерации смутно представлял географическое положение доверенного ему края или области, путался в названии его столицы, не говоря уж о других городах. Законодатели пытались крепче связать сенаторов с регионами. Придумали даже так называемый "ценз оседлости" - от будущего сенатора требовалось, чтобы он не менее десяти лет жил на территории, которую собирается представлять в Совете Федерации. Правда, потом Госдума сделала исключение из этого правила для военных, работников внутренних дел, прокуроров, следователей, чекистов, решив, что их служба позволяет им быть в курсе ситуации во всей стране и в отдельно взятом регионе. Но и после этих корректив многие смотрели на верхнюю палату парламента как на место почетной ссылки отставных госчиновников и прибежище бизнесменов, нуждающихся в иммунитете.

В высших эшелонах власти по Охотному Ряду начали распространяться разные толкования «проблемы 2011 года», отмечает «Независимая газета». Одно из них заключается в том, что, мол, срок специально так сильно отдален, чтобы иметь время придумать очередную новую схему формирования верхней палаты. Ведь недаром в пояснительной записке к президентскому проекту уже сейчас можно прочитать об одном, но довольно существенном недостатке нового принципа отбора сенаторов. Причем тут же предлагается норма, которая вроде бы частично этот недостаток компенсирует, но на самом деле показывает, что никаким усилением роли представительной власти тут и не пахнет. Оказывается, требование об обязательном для кандидата в члены СФ депутатском стаже серьезно усиливает законодательную ветвь. Чтобы этого избежать (так в документе и написано) и «обеспечить соблюдение баланса», у региональных парламентов полностью отнимают право забаллотировать губернаторского выдвиженца. Для этого ликвидируется и без того чисто теоретическая норма о том, что если парламент двумя третями голосов отрицает губернаторский выбор сенатора, то должен быть представлен иной кандидат.

Любопытно, что в законопроекте Медведева делается попытка несколько ограничить полномочия председателя Совета Федерации. К примеру, у него планируется отнять право выходить к региональным властям с представлением об отзыве того или иного члена СФ. Правда, такие представления все равно имели лишь рекомендательный характер, и власти субъектов РФ спокойно могли к ним не прислушиваться. Гораздо более неприятной для них была норма, требовавшая подтверждения Советом Федерации полномочий нового сенатора. Ранее регламентный комитет верхней палаты вел оживленную переписку с тем или иным регионом, требуя на выдвиженца все новых и новых документов, а до их получения отказывался благословлять его утверждение. В медведевском законопроекте написано: полномочия сенатора начинаются с его утверждения в регионе. Однако «приступает к осуществлению своих полномочий» он опять только «со дня подтверждения получения Советом Федерации документов, предусмотренных настоящим законом». То есть схема полновластия спикера СФ остается без особых изменений.

В ЛДПР настаивают на введении своеобразного «ценза» в виде 4-летнего срока работы в Заксобраниях, отмечает ИА «Росбалт». «Человек может приехать, купить место в Заксобрании от любой партии и тут же стать членом Совфеда, — заявил руководитель фракции ЛДПР Игорь Лебедев. — Такая возможность исключается, если этот человек хотя бы один созыв работал депутатом». По словам Лебедева, проработав этот срок в местном парламенте, «человек в любом случае вникает в проблемы региона, ну, на крайний случай, имеет представление, где этот регион находится». «Спроси сейчас сенаторов, где находится регион, от которого они избирались, — половина вообще на карте этот регион не найдет», — сетует Лебедев. Да и вообще все это – лишний шум, считает депутат. Мол, никакие реформы Совфеду не помогут. «Не надо мучиться с его формированием: ликвидировать и забыть!», — полагает Лебедев.

Изменяется также порядок досрочного прекращения полномочий сенаторов. Сейчас для этого требуется представление спикера Совета Федерации. Согласно законопроекту, у него отберут право, которое Сергей Миронов несколько раз использовал, чтоб защитить коллег от давления региональных властей. После того, как закон вступит в силу, региональный парламент или губернатор просто уведомят спикера телеграммой о своем решении распрощаться с неугодным сенатором.

«Очевидно, что действующих членов Совета Федерации новые правила избрания не касаются — свой срок они доработают», — заявил «Росбалту» политолог Александр Кынев. Вопросы могут возникать только в случае переназначения сенаторов на этот пост, полагает эксперт. Что касается представителей региональных Заксобраний – то с ними процедура отработана, отмечает эксперт. Их полномочия прекращаются вместе с окончанием работы регионального Заксобрания, после чего они избираются туда вновь, на первом же заседании отказываются от депутатского мандата, – и их направляют на старую работу в Совет Федерации.

А что касается тех, кто назначается губернаторами, то тут «надо учитывать, что у глав субъектов Федерации свой срок полномочий» — сейчас их кандидатуры вносит президент, и всенародных выборов не проводится. Следовательно, представитель главы региона в СФ не сможет одновременно с переназначением губернатора избираться в муниципальное собрание. А «совмещать мандат члена Совета Федерации и мандат депутата регионального или муниципального собрания нельзя». «Так что не очень понятно, смогут ли переизбираться действующие члены Совета Федерации, кооптированные туда губернаторами», — объясняет Кынев законодательную коллизию.

Получается, что про ставленников губернаторов в Совете Федерации в Кремле просто забыли. Хотя, учитывая, что губернатору облегчили процесс их назначения, отменив право вето для регионального Заксобрания, в это верится с трудом. В результате остается два возможных объяснения. В соответствии с первым, с учетом того, что Дмитрий Медведев пока не продлил полномочия фактически ни одного из действующих губернаторов, в администрации президента считают, что он и дальше будет придерживаться такой же стратегии. А значит, не потребуется решать проблему продления полномочий их представителей в Совете Федерации.

Второй же вариант более неожиданный: раз процедура не прописана, значит, будет убрана другая преграда к переназначению «губернаторских» сенаторов. Они смогут поучаствовать в муниципальных выборах и оперативно получить статус «избранного народом депутата» потому, что эти выборы будут приурочены к губернаторским. То есть будет отменена нынешняя система продления полномочий губернаторов. И к 2011 году Россия вернется к прямым выборам губернаторов, как предлагали в этом году московский градоначальник Юрий Лужков и президент Татарстана Минтимер Шаймиев.

«За кадром» нового законопроекта остается вопрос партийной принадлежности сенаторов, пишет газета «Россия». С одной стороны, думский спикер Борис Грызлов вчера четко заявил, что «новый порядок формирования Совета Федерации повысит значимость региональных и муниципальных выборов», а также «усилит роль партий, позволит дополнительно укрепить партийную систему». С другой – ряд экспертов да и руководство СФ неоднократно выступали против формирования верхней палаты по партийному принципу. Однако фактическое попадание в российский сенат представителей партий из местных заксобраний только придаст легитимность партийному принципу формирования. Сейчас сенаторов в основном можно поделить на три группы – «единороссы», члены «Справедливой России» и так называемые беспартийные, непримкнувшие. Новый порядок формирования позволит разрешить вопрос с так называемыми независимыми сенаторами не в их пользу. Они либо должны будут вступить в ту или иную партию и избраться в Закс, а потом быть делегированными в сенат или искать себе другую работу.

Напомним, что одна из первых законодательных инициатив Владимира Путина на посту президента также касалась верхней палаты парламента. Правда, он действовал в прямо противоположном ключе – Совет Федерации стал формироваться не из губернаторов и глав местных заксобрании, а из их представителей. Тогда-то, собственно, кресла в верхней палате стали заниматься не по принципу региональной оседлости, а по принципу договороспособности с тем или иным губернатором или главой заксобрания.

Впоследствии была отменена и выборность губернаторов. А спикер Совета Федерации, лидер «Справедливой России» Сергей Миронов стал активно настаивать на изменении порядка формирования верхней палаты парламента, предлагая сделать посты сенаторов выборными.

По мнению некоторых экспертов, нынешняя инициатива Медведева – шаг в направлении к большей самостоятельности регионов. Депутат Госдумы от «Справедливой России» Иван Грачев заявил обозревателю «России», что «продвижение к выборности – штука правильная. Если Конституция пока не позволяет организовать прямые выборы (сенаторов. – Ред.), надо как-то двигаться к этому». По его словам, вся фракция «СР» относится к этому законопроекту, «как к шагу в верном направлении». Законопроект является также и ответом тем, кто пытается подтолкнуть Медведева к более радикальным переменам. Например, некоторым местным руководителям, открыто заявлявшим о желательности восстановления системы выборности глав регионов. Или авторам доклада «Демократия: развитие российской модели», подготовленного аналитиками Института современного развития и активно обсуждаемого на этой неделе. Последние, между прочим, предложили ввести выборность сенаторов. Однако эксперты отмечают, что это потребовало бы коррекции Конституции. Что, впрочем, учитывая наш недавний опыт, не столь большая проблема. Была бы политическая воля.

В целом законопроект о новом порядке формирования Совета Федерации - шаг в нужном направлении, полагает независимый политический аналитик Федор Шелов-Коведяев.

В интервью радио «Свобода» Шелов-Коведяев заявил: В Конституции именно так и записано, что Совет Федерации формируется, поэтому здесь можно толковать очень широко. Сейчас, мне кажется, делается все-таки важный шаг в сторону большей демократичности этого процесса, потому что, насколько я понимаю, я еще целиком, в деталях не видел этот проект, в Совет Федерации будут направляться представители выборных органов власти. То есть это будут люди, которые прошли первоначальную процедуру избрания гражданами страны, живущими в том или ином регионе. Это шаг в нужном направлении, но недостаточный. То есть я надеюсь, что за этим через какое-то время последуют и дальнейшие шаги. Я считаю, что для России наиболее продуктивным был бы механизм, аналогичный тому, который существует в Германии. Как вы знаете, Бундесрат состоит из представителей, правда, исполнительной власти регионов, но сами эти представители исполнительной власти формируются партиями, которые победили на выборах в той или иной земле. То есть там в Бундесрате заседает, скажем, премьер-министр той или иной земли. В том случае, когда обсуждают какие-то специальные вопросы, скажем, финансовые вопросы или связанные с экологией или с культурным развитием, то на этом заседании его заменяют соответствующим министром. Но министры, я повторяю, они опять же формируются из состава победившей партии, а значит, фактически 100-процентно совпадает, из состава депутатов соответствующих законодательных собраний. Я считаю, что для того, чтобы законы не только правильно принимались, но и исполнялись, исполнительная власть должна быть вовлечена в сам процесс законотворчества и принятия законов.

Политолог и журналист Дмитрий Бабич считает, что предлагаемый порядок формирования Совета Федерации не соответствует Конституции России.

Дмитрий Бабич: В общем-то, этот новый порядок - это еще одна попытка как-то ввести в более узкое русло тот выбор депутатов, который есть у избирателя при формировании Совета Федерации. И мне не очень ясно, как это все-таки согласуется с Конституцией, где написано, что все граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Все-таки по новой схеме предполагается, что членами Совета Федерации могут стать только те граждане, которые уже стали депутатами местных парламентов или органов местного самоуправления. Но, к сожалению, у нас вообще Конституция, если так посмотреть, становится таким актом отнюдь не прямого действия. Написано, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия на любые митинги и демонстрации, а мы прекрасно знаем, что это не всегда так происходит. Ну, вот, еще одна такая схема, когда, в общем-то, в Конституции говорится одно, а потом выясняется, что в целом так, но вот есть определенные ограничения.

Изменение порядка формирования Совета Федерации идет в духе тех процессов реформирования, которые начались не вчера, и не с послания президента РФ Дмитрия Медведева, а примерно с 2000 года. Об этом рассказал «Росбалту» руководитель лаборатории политической географии и геополитики Петербургского государственного университета (СПбГУ) Эдуард Аксенов.

По его мнению, этой инициативой Медведев компенсировал критику, которая раздавалась по поводу порядка формирования Совета Федерации в пользу выборности. По мнению эксперта, в любом случае человек, выдвигаемый от избранного органа, будет зависеть от состава этого органа. Принимая во внимание тот факт, что сейчас большинство региональных парламентов формируется по партийным спискам, можно отметить, что инициатива Медведева приведет к усилению влияния партий, полагает Аксенов.

Не все будут удовлетворены будущим составом Совета Федерации, поскольку для одних представительство будет недостаточным, а для других — недостаточной будет степень влияния при избрании сенаторов, уверен эксперт. Последнее касается, в том числе, региональных органов исполнительной власти. В целом предложение Медведева — достаточно компромиссное.

Предложение президента РФ об изменении принципов формирования Совета Федерации — это компромисс между существующей практикой назначения сенаторов и попытками разработать закон об их избрании. Такое мнение высказал «Росбалту» завлабораторией политической психологии Петербургского государственного университета (СПбГУ) Владимир Васильев.

Он напомнил, что эта тема поднимается достаточно давно и было несколько соответствующих предложений. В частности, спикер СовФеда Сергей Миронов предлагал выбирать сенаторов во время региональных выборов. Это позволило бы постоянно обновлять состав Совета Федерации, поскольку он не может обновляться одномоментно, как состав Госдумы. Однако все такого рода предложения не могли обрести форму закона, поскольку вступали в противоречие с Конституцией РФ, отметил Васильев.

Президент же предложил компромисс, в результате которого сенатором сможет стать человек, прошедший хоть какой-то избирательный отбор. Васильев видит в этом некоторое движение в сторону демократизации в формировании СовФеда. При этом политолог подчеркнул, что более конкретизированные комментарии можно давать только после изучения текста законопроекта, поскольку в нем могут содержатся существенные детали. В частности, это касается самого механизма перехода к новому принципу формирования верхней палаты российского парламента и того, как будут переизбираться прежние сенаторы.

По мнению старшего научного сотрудника Института социологии РАН Леонтия Бызова, закон о новом формировании Совфеда не решает всех проблем верхней палаты. Об этом он заявил ИА «Lentacom.ru».

Леонтий Бызов:

Закон о новом формировании Совета Федерации был ожидаем. Естественно, проблема существует – нынешний Совет Федерации недостаточно легитимен с точки зрения своего представительства в регионах. Было очевидно, что порядок его формирования надо менять. Другое дело, что этот закон является полумерой, которая решает эту проблему лишь частично. Действительно, мы получим Совет Федераций привязанный, укорененный в регионах (это предусматривает норма о том, чтобы члены СФ были депутатами каких-либо законодательных органов регионов). Это в какой-то степени резко сокращает возможность присутствия в верхней палате варягов, которые мало связаны с регионами. Сегодня СФ почти на треть состоит из таких варягов. Другое дело, что этот закон будет достаточно легко обойти, потому что речь идет о Заксобраниях каких-нибудь городов, районов, сельских округов, и влиятельным людям, имеющим связи и деньги, попасть в списки или быть избранными в эти органы не будет представлять никакого труда. В данном случае это депутатское место будет рассматриваться как промежуточная цель. Есть еще целый ряд обстоятельств, которые, с моей точки зрения, не позволяют говорить о том, что проблема будет решена целиком. Решением проблемы были бы прямые выборы непосредственно членов СФ всем населением, а не такого рода двухступенчатая система, которая предлагается на сегодняшний день.

В какой-то степени Сергей Миронов проигрывает в аппаратной борьбе. Он является человеком старой команды Путина и не очень вписывается в команду Медведева. На сегодняшний день именно вопросы, связанные с политическими процессами, решаются Кремлем, а не правительством, и поэтому здесь влияние Медведева и его администрации больше, чем влияние, скажем, на какие-то экономические вопросы. У Миронова всегда были очень сложные отношения даже не столько с самим Медведевым, сколько с кремлевской администрацией. Он был личным человеком Путина. Проект его партии (сначала «Партия Жизни» и потом «Справедливая Россия») очень долго встречался в штыки в аппарате кремлевской администрации. Миронов, чтобы добиться какого-то прогресса, действовал непосредственно через Путина, через свои старые контакты. А, скажем, с Сурковым отношения у него всегда были напряженные. И поэтому естественно, что в аппаратной борьбе он проигрывает. Понятно, что рано или поздно он будет смещен со своего поста. Дело даже не в его личных качествах, а в том, что он очень давно возглавляет СФ и это было не самое лучшее время для верхней палаты, потому что роль ее в это время была очень низкой. Сегодня активно разрабатываются другие подходы, для СФ ищется другая роль, естественно, нужные новые люди во главе этого органа власти, не говоря о том, что Миронов просто находится на своем посту долго, даже больше, чем его предшественник Строев. Всему свое время и конечно я предполагаю, что он долго на этом посту не задержится.

Новый порядок формирования верхней палаты может укрепить позиции «Единой России». Это связано с тем, что у нас Законодательные собрания - не все, но большинство, - избираются по партийным спискам. Особенно это касается Заксобраний областей и республик, в которых «Единая Россия» составляет большинство. При старом порядке формирования СФ роль партийной принадлежности была минимальной, потому что она не требовалась и не входила ни в какой регламент подбора членов СФ. Сегодня, когда они будут проходить через сито Заксобраний, естественно, они будут попадать в зависимость от той партии, которая в этих Заксобраниях обладает большинством. Ну а в 99% случаев из 100 это у нас «Единая Россия». Если считать, что «ЕР» будет сохранять монополию на власть в течение ближайшего периода, то это означает, что фактически СФ тоже будет в большей степени подконтролен высшему руководству «ЕР», чем это происходило в предшествующий период.

Нетрудно догадаться, что даже с чисто формальной точки зрения новый порядок ничего не меняет, пишет «Газета.Ru». Любого кандидата в сенаторы из числа варягов можно будет спокойно провести в любое региональное законодательное собрание, даже не дожидаясь очередных выборов.

Достаточно провести довыборы вместо добровольно отказавшегося от мандата другого депутата. А добровольцы – если заставят Кремль, «Единая Россия» и региональная администрация – обязательно найдутся. Но проблема в том, что вообще любая реформа нынешнего Совета федерации – будь то прямые выборы сенаторов, которые отстаивал нынешний спикер палаты Сергей Миронов, или новая медведевская система – совершенно бессмысленны с точки зрения содержания работы этого органа. В нынешней системе власти он исполняет единственную функцию – служит неплохим отстойником для людей, лишившихся более важных должностей или просто персон, которых необходимо «пристроить во власть».

Первый президент Борис Ельцин 15 лет назад, после конфликта, приведшего к силовому разгону Верховного совета, завел в стране вторую, причем верхнюю (формально даже главную), палату парламента, чтобы она отчасти балансировала резко оппозиционную по отношению к главе государства Госдуму.

А заседали в Совете федерации сами губернаторы и главы законодательных собраний. При этом многие из них были настроены по отношению к Ельцину и его администрации не менее оппозиционно, чем думское большинство. Но тогда в самом существовании сената был хотя бы конъюнктурный, тактический политический смысл. К тому же именно Совфед утверждал, например, генпрокурора без участия Думы.

Владимир Путин практически сразу после вступления в должность президента понизил статус сената, заменив губернаторов и глав заксобраний их представителями. А когда второму президенту России удалось решить проблему Госдумы, обеспечив в ней прочное пропрезидентское большинство, политический смысл Совета федерации отпал вовсе. Он, как и Дума, безропотно штамповал все законопроекты исполнительной власти, но при этом даже формально перестал быть органом, через который регионы могут решать свои местные проблемы с федеральной властью. А отказ от всенародных выборов губернаторов окончательно сделал положение Совета федерации в российской системе власти абсурдным.

Губернаторы теперь напрямую зависят от администрации президента и свои вопросы могут решать только там или в правительстве. Зато при Путине-президенте сенат окончательно превратился в место, куда можно было ссылать отставных чиновников и куда некоторые предприниматели шли в надежде получить неприкосновенность. Однако серия уголовных дел против сенаторов в путинскую эпоху показала, что даже эту негласную функцию Совфед не исполняет.

Строго говоря, палата регионов вообще не имеет смысла в унитарном по сути и авторитарном государстве. Если делать Совет федерации чем-то вроде палаты национальностей, каковая в качестве декоративного элемента квазидемократии существовала в Верховном совете СССР, надо вводить там национальные (а не региональные) квоты. Чтобы хотя бы для проформы в этой палате были представлены все национальности, населяющие Россию. Если считать его реальным органом власти, надо, чтобы у него были хоть какие-то полномочия, отличные от полномочий Госдумы. Если мы ориентируемся на американский образец двухпалатного парламента, то тамошний сенат формируется по партийному принципу, а у нас – нет.

В нынешнем виде Совет федерации – не власть, не оппозиция и не палата регионов. Он просто не является инструментом участия региональных элит в управлении страной. И медведевская реформа способа формирования верхней палаты российского парламента совершенно не затрагивает саму суть работы этого органа. Реформируется, притом непринципиально, только форма, но не содержание.

При нынешней политической системе затеянная президентом реформа Совета федерации выглядит как операция хирурга на уже удаленном из тела человека аппендиксе. Понятно, что жизнь человека от исхода такой операции совершенно не зависит.